Acerca del fallo de la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo contencioso administrativo y tributario de la Ciudad de Buenos Aires, que revoca la sentencia de urbanización del Barrio Rodrigo Bueno.
Buenos Aires, 15 de octubre de 2014.
Los investigadores y docentes de distintas disciplinas de las ciencias sociales, integrantes del Área Urbana del Instituto Gino Germani, expresamos nuestro rechazo al reciente fallo de la Sala II de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo y Tributario que revoca la sentencia de urbanización del barrio Rodrigo Bueno. Este fallo representa, a nuestro entender, una clara expresión del rumbo regresivo que paulatinamente está adquiriendo el accionar de la justica porteña en materia de derechos humanos. Tras un breve período en el que las demandas por derechos sociales encontraron un Poder Judicial dispuesto a avanzar en el reconocimiento y consolidación del derecho a la vivienda de los habitantes de villas y asentamientos, recientemente se han hecho públicos una seguidilla de fallos en sentido contrario.
Este repliegue de la justicia sobre sí misma resulta aún más preocupante en la medida en que reproduce, a nivel del Poder Judicial, el modus operandi que ha guiado la política urbana llevada adelante por Poder Ejecutivo local en los últimos años, frecuentemente refrendada por el Poder Legislativo.
Fig. 1: Localización del Barrio Rodrigo Bueno.
Fig. 2: Ocupación de terrenos con la que se creó el Barrio Rodrigo Bueno.
Breve examen del contexto de producción del fallo
Es ya casi un lugar común señalar el carácter progresista de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en tanto reconoce, en diversos artículos, la necesidad de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) de la población, estableciendo con claridad los lineamientos para ello. Lamentablemente, también resulta un lugar común señalar la distancia existente entre esta declaración de principios y las políticas efectivamente implementadas. El desacople entre la letra de la ley y su puesta en práctica pone en evidencia que, a pesar del reconocimiento constitucional de los DESC, persisten disputas políticas en torno a los contenidos y alcances de los programas destinados a garantizarlos.
Las erráticas políticas y programas con los que los diversos gobiernos de la ciudad han procurado cumplir con el mandato constitucional de garantizar el derecho a la vivienda ofrecen un claro ejemplo de tal conflicto. Recordemos, por ejemplo, que en 1984 se aprobó la Ordenanza 39.753 que estableció las pautas programáticas del Programa de Radicación y Solución Integral de Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios (NHT) de la Ciudad de Buenos Aires; en el año 1991 se sancionó el decreto 3.330 que dio lugar el Programa de Radicación de Villas y Barrios Carenciados de la Capital Federal. Por último, en 1998 el Poder Legislativo sancionó la Ley 148 que definió el marco y los procedimientos para la urbanización de las villas porteñas. Al día de hoy, sin embargo, no solo no se ha cumplido con tales urbanizaciones sino que se encuentran paralizados los proyectos presentados. Asimismo, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se ha negado sistemáticamente a reconocer el derecho de los habitantes de los nuevos asentamientos urbanos a ser incluidos dentro de la Ley 148, destinándoles, en el mejor de los casos, políticas de relocalización cuando no crudos desalojos.
Fig. 3: Barrio Rodrigo Bueno.
Fig. 4: Proyecto de urbanización del barrio.
Fig. 5: Modelación del proyecto urbanizador de la villa.
La ciudad cuenta también con otro instrumento jurídico destinado a facilitar el acceso al crédito hipotecario: la Ley 341, cuya implementación está a cargo del Instituto de Vivienda de la Ciudad. El desinterés del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en este rubro ha quedado demostrado en la subejecución presupuestaria que ha tenido lugar en los últimos cinco años, evidente en la reiterada disminución de los créditos otorgados y en los obstáculos que presenta esta operatoria, habilitando un acceso desigual a la ciudad y una mayor segregación. Por último, los programas destinados a atender la emergencia que conllevan la asignación de un subsidio habitacional parecen haberse convertido en la norma de la política urbana porteña. Se ha demostrado en reiteradas oportunidades, sin embargo, que las políticas subsidiarias no constituyen soluciones habitacionales definitivas sino meros paliativos circunstanciales que constituyen un eslabón más en la cadena de la precariedad urbana.
Es en este contexto de sistemática vulneración del derecho a la vivienda y la consiguiente afectación de otros derechos –como la salud y la educación– que se inscribe el inicio de la causa judicial sobre el barrio Rodrigo Bueno, situado en tierras que actualmente pertenecen a la Reserva Ecológica. En el año 2005, ante la inminencia de un desalojo habilitado por la sanción del decreto Nº 1247 (“Creación del Programa de Recuperación de Terrenos de la Reserva Ecológica Costanera Sur”), los vecinos del barrio presentaron un recurso de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, solicitando no solo la anulación e inconstitucionalidad de dicho decreto, sino también la obligación del Estado local a garantizarles el acceso a una vivienda digna a través de la urbanización.
Fig. 6: Barrio Rodrigo Bueno. Autor: Nicolás Solo.
En marzo de 2011, la Dra. Liberatori declaró nulos de nulidad absoluta los Programas creados por los decretos 1247/05 y 2136/06, y ordenó al Gobierno de la Ciudad no solo que se abstuviera de realizar un desalojo o tomar cualquier tipo de medida segregativa, sino también a incluir el barrio en la Ley 148 de urbanización e integración de villas. La Jueza de primera instancia señaló además que hasta tanto se llevara a cabo la efectiva urbanización se proveyera al barrio de los servicios públicos correspondientes. Por último, declaró la inconstitucionalidad del límite sur de la Reserva Ecológica por haber omitido la preexistencia del barrio.
El fallo dictaminado por la Cámara de Apelaciones el último 30 de septiembre constituye, a nuestro entender, un grave retroceso en el camino hacia el fortalecimiento de los mecanismos jurídicos para garantizar el efectivo cumplimiento de los derechos sociales.Desde una mirada tecnicista y aséptica, el fallo omite completamente la grave problemática habitacional de la ciudad y el déficit de las políticas públicas involucradas en este conflicto. Este proceder analítico queda en evidencia en su análisis genérico de la letra de los Decretos 1247/2005 y 2136/06 del Gobierno de la Ciudad , en el cual no se contempla los efectos prácticos que la aplicación de esos decretos tuvo sobre la población de ese asentamiento.
Fig. 7: Protestas contra la urbanización del barrio. Fuente. Télam.
En resumidas cuentas, disentimos con las siguientes interpretaciones que se desprenden del fallo de mayoría de los Dres. Centenaro y Lima:
1- Resulta FALSO que, tal como expresan los votos en mayoría de los Dres. Centenaro y Lima, los decretos 1247/2005 y 2136/06 del Gobierno de la Ciudad “habían garantizado a los habitantes en condiciones de vulnerabilidad, una cobertura habitacional”. Está fehacientemente comprobado que la puesta en práctica del decreto 1247/2005 se materializó en un desalojo parcial de carácter ilegal y pseudocompulsivo, que agravó la vulnerabilidad de todos los vecinos beneficiarios del mismo. En efecto, durante los meses de julio y agosto de 2005, funcionarios y empleados del Gobierno de la Ciudad implicados en el operativo de desalojo desplegaron medidas intimidatorias a fin de persuadir a los habitantes de aceptar su desplazamiento, tales como la construcción de una muralla de tierra de 10 metros de altura rodeando parte de la villa; la instalación de personal de seguridad controlando los ingresos y egresos de los vecinos; la suspensión de servicios -tales como recolección de residuos, disposición de excretas y desratización del predio-; y la amenaza verbal de recurrir al uso de la violencia. Por otra parte, las soluciones habitacionales propuestas –magros subsidios monetarios e inalcanzables créditos– apuntaron menos a satisfacer necesidades de vivienda de los habitantes que a agilizar la desocupación del área. Se ha demostrado, asimismo, que los vecinos desalojados a partir de la ejecución del decreto en cuestión no hicieron sino empeorar, a posteriori, sus condiciones de vida.
2- Resulta FALSO la imposibilidad de urbanizar el barrio Rodrigo Bueno por cuestiones de carácter constitucional, argumentando que “es el Poder Legislativo, en primer término quien tiene la potestad constitucional de diseñar la urbanización de la Ciudad de Buenos Aires”. Es cierto que es dicho poder quien tiene esa competencia pero ya existe una ley madre -148- que establece la urbanización de las villas porteñas sancionada por el Poder Legislativo, que hace 16 años que se halla incumplida por el Poder Ejecutivo.
3- Los votos en mayoría de los Dres. Centenaro y Lima también desestiman las declaraciones testimoniales de los habitantes del barrio por considerarlas un “escaso elemento”. El voto en disidencia de la Dra. Daniele da sobrada cuenta de la preexistencia de la villa respecto de la Reserva Ecológica, y el rol protagónico que tuvo el Estado en su erección. En efecto, en virtud de los testimonios ofrecidos por los vecinos en los informes antropológicos, refrendados a posteriori por el juzgado de primera instancia interviniente, se pudo demostrar en forma fehaciente que la villa preexistía a la reserva y que, por lo tanto, mal podía acusarse a los pobladores de usurpación. Adicionalmente, la Dra. Daniele también da cuenta del esfuerzo invertido por estos habitantes para “construir ciudad” en condiciones adversas; esfuerzo que involucra el relleno de tierras ganadas al río, la construcción de sus viviendas y la gestión colectiva de servicios.
4- El fallo en mayoría asume una actitud pasiva respecto de los derechos vulnerados de los habitantes de Rodrigo Bueno, ignorando la histórica imposibilidad de los sectores populares de acceder a una vivienda digna en la ciudad de Buenos Aires, agravada particularmente en las dos últimas décadas. En el mismo sentido, la argumentación esgrimida por los magistrados Centenaro y Lima según la cual la jueza Liberatori se habría excedido en su jurisdicción al ordenar la urbanización, cae por su propio peso ante la indiscutible evidencia del sistemático incumplimiento de todas las leyes que garantizan el derecho a la vivienda en general, la radicación y urbanización de las villas en la Ciudad.
5- El fallo en mayoría niega la comprobación de la existencia del cementerio de autos, cuando existen sendos informes sanitarios del propio Gobierno de la Ciudad y de organismos de control que verificaron el daño ambiental que este genera, así como la existencia de contaminación en plomo de los niños que habitan en el barrio. En este sentido, coincidimos con la Dra. Daniele la necesaria mejora urbanística del barrio a fin de paliar los riesgos en la salud de los habitantes y de los niños en particular
El fallo en cuestión vulnera, en síntesis, el principio de progresividad que regula el accionar del Estado. En tal sentido, queremos destacar el voto en disidencia de la Dra. Daniele, quien demuestra con una sólida argumentación la vulneración estatal del derecho a la vivienda de los habitantes del barrio Rodrigo Bueno por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Acordamos con lo expuesto por el voto de la disidencia al sostener la compatibilización entre la persistencia del barrio Rodrigo Bueno en su actual localización, y la preservación del derecho al goce de un medio ambiente sano que el Gobierno invoca como finalidad en sus decretos, de modo que la permanencia y urbanización del barrio Rodrigo Bueno resultan ser dos pilares fundamentales en concordancia a las obligaciones internacionales y constitucionales sobre derechos humanos que pesan sobre el Estado Local.
Área de Estudios Urbanos del Instituto Gino Germani. Universidad de Buenos Aires.
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Fig. 8: Comunicado público del Barrio Rodrigo Bueno. Fuente: Nicolás Solo.